La Constitution des États-Unis a fait l’objet en France sous la Troisième République de très nombreux articles de presse ou de communications à l’Académie des sciences morales et politiques, de la part de différents types d’acteurs du débat public français. Ces articles étaient, pour nombre d’entre eux, déterminés par un questionnement sur nos propres institutions. C’est pour avoir pris la mesure de cet engouement qu’Émile Boutmy prononce une intervention en 1896 à l’Académie des sciences morales et politiques destinée à en relever les méprises et les biais. — La méprise liée à l’absence, alors, de bonnes traductions en langue française de la Constitution américaine. Le biais tenant à l’indifférence vis-à-vis des constitutions des entités fédérées, dont Boutmy considérait qu’elles constituaient le meilleur étalon de référence par rapport à une constitution d’État unitaire. — La méprise consistant à vouloir absolument identifier des objets de cette Constitution à des objets français : Boutmy a évidemment raison de faire remarquer que la Déclaration des droits assortie en 1791 à la Constitution américaine n’avait pas la même fonction politique que la Déclaration française de 1789, puisque le Bill of Rights était destiné à limiter le pouvoir fédéral et à consolider le pouvoir législatif des États (les choses ont bien changé depuis, à la faveur des arrêts de la Cour suprême rendus au visa du XIVe amendement et ayant rendu l’essentiel du Bill of Rights opposable au droit des États). — La méprise consistant à ne pas voir les mutations du système politique américain derrière la permanence du régime constitutionnel. Émile Boutmy envisage ainsi la question de savoir si de République démocratique, l’Amérique n’était pas devenue une ochlocratie.
Jules Lemaître pour sa part, moins de dix ans plus tard, compose le texte ci-après (une lettre fictive d’un correspondant et une réponse de l’Académicien) et destiné à répondre aux objections faites aux "plébiscitaires" français, soit des partisans d’une élection du président de la République par le peuple lui-même.
I.
— Mais enfin, qu’est-ce donc exactement que cette Constitution des États-Unis, dont parlent tant les plébiscitaires ? En voici un bref exposé, que j’emprunte, en l’arrangeant un peu, à un de mes correspondants. Cet exposé est fait dans un esprit critique, et même déliant. Et je l’aime mieux ainsi. Car, dans toute cette affaire, je voudrais me préserver des illusions. Je cherche le vrai et je cherche le possible.
« Le nom de « République plébiscitaire » éveille chez nous des idées très simples. Les États-Unis sont bien, tout en gros, une République plébiscitaire ; mais le mécanisme ne laisse pas d’en être assez compliqué.
Les auteurs de la Constitution américaine ont voulu réaliser, autant qu’il se pouvait, le système de la séparation des pouvoirs, tel que l’entendait Montesquieu.
Donc, les trois pouvoirs — législatif, exécutif, judiciaire — sont indépendants les uns des autres et, de plus, Selon le principe de Montesquieu, ils se limitent et s’équilibrent mutuellement.
Ainsi, l’autorité présidentielle limite le pouvoir législatif par le droit de veto. Mais le Sénat contrôle et limite le pouvoir présidentiel : 1° par la sanction qu’il Sonne à la nomination des ministres et des hauts fonctionnaires ; 2° par la ratification des traités avec les puissances étrangères ; 3° par le droit d’impeachment qui lui permet, à de certaines conditions fixées par la Constitution, d’enlever ses fonctions au président.
Il est à remarquer que le Sénat, représentant les États de l’Union en tant qu’États, et comptant seulement deux sénateurs par État, sans égard à la population, constitue un contrepoids très appréciable à la loi du nombre. — Nous aurions quelque peine, en France, à créer ce Sénat, à la fois puissant et populaire, que l’Amérique doit à sa forme fédérative, et qui est un rouage essentiel de sa Constitution.
Enfin, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont tous deux limités par le pouvoir judiciaire, qui est investi du droit d’apprécier la « constitutionnalité » des actes de l’un et des lois de l’autre. On croit généralement, en France, que ce droit appartient à la seule « Cour Suprême ». C’est une erreur. Ce droit appartient à tout juge américain, et la Cour suprême ne statue qu’en appel...
Quant à l’élection du président, les constituants de 1787 l’ont refusée au Parlement, par respect du principe de la séparation des pouvoirs ; mais ils n’ont pas voulu non plus la confier au peuple : de là leur système d’élection à deux degrés. La pratique, sur ce point, a trompé leur attente, puisque, par le mandat impératif donné aux délégués, l’élection est, en fait, devenue directe. Seulement, l’élection à deux degrés amène quelquefois ce résultat, que le président élu n’a pas eu la majorité des suffrages, au premier degré, et qu’il est donc le président de la minorité du pays. (Cela se produit si un parti a été battu à une faible majorité dans un grand État, et a, par contre, obtenu une grosse majorité dans un petit.)
Quels résultats donne ce système d’élection par le peuple ?
Je ne fais que constater les faits. Ils démontrent que quelques-uns des arguments invoqués en faveur du plébiscite ne sont pas confirmés par la pratique.
On nous dit :
— Le suffrage universel affranchi se porterait spontanément sur quelque illustration nationale.
La pratique américaine dément cette affirmation. C’est que, vis-à-vis de dix ou quinze millions d’électeurs, il n’existe pas de « notoriétés ».
— Il n’y a de vraiment connus, a-t-on dit, que Jésus-Christ et Napoléon..., et encore !
Les présidents américains ont été très rarement des hommes connus, des illustrations nationales. L’élection de Grant est une exception. La règle, c’est que le président américain soit un politicien obscur...
L’initiative du peuple se réduit, en effet, uniquement à ceci : voter pour le candidat des « républicains » ou pour le candidat des « démocrates ». Chacun de ces deux candidats est choisi par les « conventions nationales » de chaque parti, qui sont des sortes de Parlements de politiciens, soumis à toutes les intrigues et imbus de tous les préjugés des Parlements proprement dits. Les « Conventions » comptent de huit à neuf cents délégués ; elles votent sur les candidatures. Les candidats connus sont, d’ordinaire, éliminés aux premiers tours, car ils ont autant d’adversaires que de partisans. Alors, surgit le politicien obscur, qui a été désigné dans de mystérieux conciliabules, et dont le succès cause la stupéfaction du pays. Il n’y a plus, cependant, qu’à voter pour lui, à moins de voter pour son concurrent, désigné dans les mêmes conditions par les politiciens de l’autre parti.
Aux yeux des vrais politiciens, une complète insignifiance politique est la première qualité requise du bon candidat à la présidence... Toute carrière marquante, constitue, d’habitude, une véritable incapacité électorale. » (Woodrow Wilson, Congressional government, page 42, cité par Noailles, Cent Ans de République aux États-Unis.)
On nous dit parfois :
— Le président élu par la nation ne serait plus un homme de parti ; il serait affranchi des coteries et gouvernerait pour tous.
Ici encore, la pratique américaine dément nos plébiscitaires. Le président américain triomphe avec un parti et demeure au pouvoir un homme de parti. Les mœurs politiques de là-bas lui donnent pour principal devoir de distribuer à ses partisans toutes les places dont il dispose, et cela uniquement pour des raisons de parti (j’en pourrais citer d’innombrables témoignages).
... Je ne prétends tirer de ces faits aucune conclusion absolue. J’inclinerais plutôt à penser que, somme toute, le système américain a des avantages supérieurs à ses inconvénients. M. Bryce, dans un très remarquable ouvrage, compare l’élection présidentielle américaine à « un orage bienfaisant qui vient tous les quatre ans balayer les eaux stagnantes de la politique quotidienne ».
Soit !... Toutefois, le remède ne peut être accueilli sans appréhension par ceux qui croient que le mal présent provient, avant tout, de cette institution barbare et stupide qui s’appelle le suffrage universel. Peut-on nier que ce soit lui qui dégrade la politique, qui écarte des affaires les citoyens honorables et capables, pour aboutir à une sélection à rebours, à une sélection des incapacités et des malhonnêtetés ?
En Amérique, il ne produit pas, dans les Assemblées, d’autres résultats que chez nous. Les Assemblées, composées de politiciens corrompus, sont méprisées et redoutées. Il est certain que l’opinion cherche un refuge auprès du pouvoir exécutif, du président et des gouverneurs élus des États.
Que donnerait, chez nous, ce suffrage universel inconscient s’il était appliqué à l’élection du chef ? C’est l’inconnu... ».
II.
J’ai voulu vous donner presque en entier cette lettre substantielle et sincère — sincère jusqu’à ne pas craindre d’apparentes contradictions.
Il me semble que les plébiscitaires pourraient répondre sur quelques points :
Vous démontrez que la Constitution américaine est exactement déduite de L’Esprit des Lois, de Montesquieu. Elle n’est donc pas pour nous quelque chose d’étranger ; et, quand on nous reproche de nous laisser séduire au « mirage américain », on se trompe, car c’est bien un idéal français que nous reconnaissons et que nous aimons dans le gouvernement des États-Unis. Tandis que la Révolution s’efforçait de réaliser la doctrine de Rousseau, apôtre fumeux du despotisme démocratique, les « Insurgents » ont préféré codifier la doctrine de Montesquieu, le plus clairvoyant ennemi du despotisme sous toutes ses formes. Ils ont mieux choisi que nous ; mais c’est bien de théories de chez nous qu’ils se sont inspirés. En imitant, aujourd’hui, leur Constitution, nous ne ferions que reprendre notre bien. Cela ne diminue-t-il pas beaucoup la part d’« inconnu » que l’on redoute en cette affaire ?
Nous serions, du reste, de très libres imitateurs de ces disciples américains. Vous expliquez comment il arrive quelquefois que leur président ne représente que la minorité du pays. Cela n’arriverait probablement plus s’il était nommé directement, comme nous le voulons, par le suffrage universel.
—Mais l’Argent et la Presse, serve de l’Argent, fausseraient le suffrage. —
Ils ne sauraient le corrompre dans une plus large mesure qu’ils ne font le scrutin d’arrondissement ; et, une fois élu, le chef redeviendrait plus libre que ne sont les députés...
Vous affirmez que, très généralement, les présidents, des États-Unis ne sont point des hommes connus, des illustrations nationales. Pourtant cela n’apparaît pas trop, si l’on consulte la liste des présidents américains depuis un siècle. C’est donc que plusieurs ont grandi et sont devenus « nationaux » après leur élection, sans doute parce qu’ils avaient le pouvoir et la responsabilité. En tout cas, on ne voit pas que les derniers présidents aient été de si « obscurs politiciens ». Ce qualificatif ne parait convenir ni à Mac-Kinley, ni à Roosevelt.
Vous alléguez une page d’un Noailles. Mais ce Noailles écrivait il y a une vingtaine d’années (son livre a paru en 1886) ; et, en outre, le témoignage qu’il invoquait n’était peut-être pas tout récent. Nous croyons que la fonction présidentielle, aux États-Unis, tend à s’élever en dignité, depuis que l’objet de cette fonction — maintien de l’ordre et défense extérieure — a gagné lui-même en importance. Et nous croyons aussi que le peuple américain en a le sentiment et qu’il sera de moins en moins disposé à élire président ; des « politiciens obscurs ».
Vous dites que le président américain, élu par un parti, demeure un homme de parti. Cela est vrai surtout du passé. Mais, à mesure que sa fonction se « nationalisera », ne se trouvera-t-il pas plus libre, même à l’égard du parti qui aura fait son élection ? N’y a t-il pas quelque chose de changé aux États-Unis, depuis la guerre des Philippines ? Roosevelt peut-il être encore appelé un homme de parti ?
Enfin, nous retenons vos propres aveux. Après avoir rappelé le mot de Bryce, comparant l’élection présidentielle à un orage qui balaye et assainit, vous reconnaissez que l’opinion américaine, dégoûtée des Assemblées, « cherche un refuge auprès du pouvoir exécutif », qu’elle fortifie par-là, et dont elle augmente la bienfaisance, rien qu’en y croyant. Pourquoi ne verrait-on pas la même chose en France ?
Jules Lemaître, de l’Académie française.
